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《政府出资产业投资基金管理暂行办法》有关起草背景和内容介绍

近日,国家发展改革委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号,以下简称《办法》)。现将《办法》起草背景和主要内容介绍如下:

一、《办法》起草背景和起草过程

党中央、国务院高度重视政府出资产业投资基金发展工作。2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)提出:“根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应”。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出:“大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持”,并明确要求发展改革委制定“政府使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,支持重点领域产业投资基金管理办法”。

为进一步规范政府出资行为,促进政府出资产业投资基金行业健康有序发展,按照党中央、国务院的决策部署,在总结政府出资产业投资基金已有的运作实践基础上,发展改革委研究起草了《办法》。在《办法》起草过程中,我们多次组织召开部门和行业座谈会,深入调研和广泛听取地方政府和行业、专家的意见。《办法》发布后,还将指导各级政府规范设立和有效运用产业投资基金,发挥好政府对社会投资的带动和引导作用。

二、《办法》出台的意义和目的

当前,政府出资产业投资基金已成为我国各级政府广泛使用的投融资工具,近年来呈加速增长之势,并已形成以长三角、环渤海地区为聚集区域,并由东部沿海地区向中西部全面扩散的分布特征。政府出资产业投资基金市场格局呈现国家级、地方级发展规模化、市场化的特点。从国家层面看,如国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等吸引了有实力的企业、大型金融机构等社会资本参与,投向国家重点支持领域和行业。从地方层面看,如中关村创业投资引导基金、山东省股权投资引导基金、湖北省长江经济带产业基金等采用参股设立子基金等方式,重点支持省市级经济发展的关键领域。《办法》出台的意义和目的主要有以下几个方面:

一是主动把控政府出资产业投资基金发展总体趋势。作为传统银行和资本市场之外的重要金融媒介和投融资工具,产业投资基金是有效市场和有为政府相结合的一个关键着力点。十八大以来,政府出资产业投资基金成为创新政府投融资资金运用方式、提高政府出资资金使用效率的重要选择,为发挥政府资金引导作用和放大效应,吸引社会资金投入政府支持领域和产业发挥了积极作用。

在进一步做好促投资、稳增长实践中,政府出资产业投资基金还会有更快和更大规模增长。如何在宏观层面上把握政府出资产业投资基金总体运行动态和发展趋势,完善政府资金运用绩效评价制度,分析评价政府出资产业投资基金的投融资效果和总体政策效果,不断提高政府资金使用效率,防范化解政府出资产业投资基金投融资过程中的潜在风险,更好发挥政府资金市场化配置的杠杆作用,需要在国家层面有更全面和更完善的政策法规予以规范和引导。《办法》的出台顺应了这一发展趋势要求。

二是健全和完善政府出资产业投资基金行业管理和监督评价政策体系。目前,政府出资产业投资基金可直接适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》、《合伙企业法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008116号)、《创业投资企业管理暂行办法》(发改委200539号令)、《私募投资基金管理办法》(证监会2014105号令),以及《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)等。这些文件从不同层面和不同角度对政府出资产业投资基金资金募集、基金投向、基金监管等基金运作环节进行了规范和指导。地方政府也根据自己的实际情况,有针对性地出台了本地政府出资产业投资基金的管理办法。

然而,现有监管政策还不够健全完善。在政府出资产业投资基金设立之后,还需要从政府出资产业投资基金的政策属性和政府性资金属性出发,对政府出资产业投资基金的总体运行状况进行信息采集和风险监测,对政府出资产业投资基金投融资活动的总体状况和发展趋势进行政策评估、信用评估和趋势把控。本《办法》的出台,正是从这些方面进一步健全了政府出资产业投资基金的监管政策评价制度,补充、完善了我国基金业管理的政策体系。

三是创新完善政府投融资管理体制的具体措施之一。《办法》的出台是根据事中事后监管要求,针对政府出资产业投资基金设立后的投融资行为,对以投资基金方式进行的政府投融资活动进行宏观监测和管理,是对进一步创新完善政府投融资管理体制的具体落实。

四是有利于更好地贯彻国家发展战略和产业政策。设立政府出资产业投资基金的核心在于,通过财政性资金撬动社会资本进入国民经济发展重点领域,及具有较大发展潜力、经过前期扶持培育后可成长为新的经济增长点的领域。《办法》提出由负责宏观经济管理和国家产业政策的发展改革部门对政府出资产业投资基金是否符合国家产业政策进行主动地符合性评价,保证基金在实际运作过程中“不走偏”,有利于国家产业政策的贯彻执行。

三、《办法》的主要内容

《办法》共七章四十七条,针对基金的募资、投资、管理、退出等环节,以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理。

第一章是总则,主要对政府出资产业投资基金及其组织形式、管理架构及运行管理等进行界定和原则性规定,明确《办法》加强事中事后信用信息监管的原则,确定具体信用信息监管方式和监管责任主体。

第二章从基金资金募集开始,具体明确政府出资产业投资基金信用信息的登记管理体制,包括登记程序、登记方法,登记内容等。

第三章明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域,具体包括非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先进制造业领域、创业创新领域等。并强调政府出资产业投资基金的具体投资对象应是未上市企业股权,或者上市公司的定向增发、并购重组和私有化等股权交易的股份。

第四章确定政府出资产业投资基金的绩效评价体系及评价方法。评价包括两个方面,一是对政府出资产业投资基金运行绩效的评价,二是对基金管理人绩效的评价。评价采取系统性评分办法,并将评分结果适当予以公告。

第五章确定政府出资产业投资基金行业信用体系建设。建立基金、基金管理人和从业人员信用记录,并纳入全国信用信息共享平台;各级发展和改革部门负责区域内政府出资产业投资基金行业信用体系建设,并与全国信用信息共享平台联网互通。对于存在不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员,国家发展和改革委通过“信用中国”网站统一向社会公布。

第六章确定政府出资产业投资基金的监督管理,主要是针对基金的信用信息进行具体监管。监管采取现场和非现场“双随机”抽查方式,对政府出资产业投资基金进行业务指导,促进基金规范运作,有效防范风险。

第七章是附则,对《办法》具体施行进行了说明。

四、《办法》的主要特点

一是注重部门间协作。《办法》充分考虑不同监管部门的分工职责,充分考虑现有基金业监管政策相关要求,充分考虑监管部门间的配合与协作,避免出现重复、交叉和多头监管,恪尽职守,突出强调了发展改革部门在政府出资产业投资基金中的政府投融资行为特征,重点监管产业政策方向,积极完善基金业发展整体监管政策体系建设。

二是坚持并突出事中事后监管原则。《办法》重点强调针对政府出资产业投资基金设立后的运行监测、信用评价和绩效评价,对政府出资产业投资基金的政策效果和投融资绩效进行宏观总体评估。

三是坚持贯彻“放管服”行政管理体制改革精神。《办法》以政府出资产业投资基金登记信息管理系统为依托,将基金设立前审批改为设立后登记信用信息,并实行分级登记管理,坚持贯彻落实行政管理体制“放管服”改革要求,强化基金运行环境建设和服务行业健康发展。

四是突出信用约束理念,创新政府宏观管理方式。不同于传统意义上政府投融资行为中的审批制、核准制和备案制等行政管理工具,《办法》创新政府宏观监管方式,提出了“登记+信用约束”的行政管理模式,将信用监管运用到政府出资产业投资基金行业的监管上,通过与全国信用信息共享平台和“信用中国”网站互联互通,有助于政府在宏观调控中更好地把握苗头性、倾向性和潜在性问题,推动政府出资产业投资基金行业持续健康发展,切实发挥好服务实体经济的积极作用。

五是着重宏观监管避免行政干预。《办法》对基金的具体经营管理和投融资行为没有增加行政审批和行政干预,既对政府资金使用方式的转变效果和投融资行为有明确的方向把握、信息分析和绩效评价,又保证政府出资产业投资基金按照市场化、专业化原则依法独立运作。

六是为地方政府设立政府出资产业投资基金寻找出资方、遴选基金管理人提供重要参考。《办法》提出建立并完善政府出资产业投资基金和基金管理人绩效评价指标体系,每年根据特定的评价指标对基金和基金管理人进行系统性评分,并将结果适当予以公告,为社会投资方和地方政府选择合适的基金和基金管理人提供参考,也对政府出资产业投资基金的运作提出指导性要求。